Pendahuluan
Sejarah pengelolaan hutan di Indonesia tidak bisa dilepaskan dari relasi kuasa yang timpang antara negara dan masyarakat. Sejak masa kolonial Belanda, hutan ditempatkan sebagai aset negara yang harus dikuasai dan diatur melalui hukum positif, sementara praktik pengelolaan berbasis adat dan kearifan lokal dipinggirkan. Warisan kolonial tersebut dilanjutkan pasca-kemerdekaan, ketika rezim Orde Baru meneguhkan politik sentralisasi dengan dalih pembangunan nasional. Hutan dijadikan sumber devisa utama negara melalui ekspansi hak pengusahaan hutan (HPH), perkebunan besar, serta tambang skala luas.
Kondisi ini menimbulkan apa yang disebut sebagai asimetri kekuasaan antara negara dan masyarakat. Negara hadir sebagai aktor dominan yang mengatur regulasi, izin, dan tata ruang, sementara masyarakat terutama komunitas adat dan desa hutan ditempatkan sekadar sebagai pelaku pinggiran. Bahkan, klaim masyarakat atas hutan sering kali dianggap ilegal, meskipun mereka memiliki sejarah panjang dalam mengelola wilayah tersebut secara turun-temurun.
Pasca reformasi 1998, wacana desentralisasi dan partisipasi sempat memberi harapan akan adanya reposisi kekuasaan yang lebih setara. Berbagai instrumen kebijakan, seperti perhutanan sosial, hutan kemasyarakatan, atau pengakuan hutan adat, diperkenalkan untuk memberi ruang yang lebih besar bagi masyarakat lokal.
Namun, kenyataannya, negara masih memegang kendali utama. Proses perizinan, tata kelola kelembagaan, hingga evaluasi program tetap dikuasai oleh birokrasi kehutanan. Masyarakat memang diberi akses terbatas, tetapi bukan otoritas sejati untuk menentukan arah pengelolaan hutan mereka.
Dengan demikian, asimetri kekuasaan negara masyarakat bukan sekadar persoalan teknis dalam distribusi izin atau mekanisme partisipasi, melainkan persoalan struktural yang melekat dalam sejarah panjang politik kehutanan di Indonesia. Pertanyaan mendasar pun muncul: siapa sesungguhnya yang berdaulat atas hutan—negara yang mengklaim mandat konstitusi, atau masyarakat yang hidup dan bergantung langsung pada hutan itu sendiri?
Wajah Asimetri Kekuasaan
Asimetri kekuasaan antara negara dan masyarakat dalam tata kelola hutan di Indonesia tampak nyata dalam berbagai dimensi, mulai dari regulasi, distribusi akses, hingga praktik di lapangan. Negara hadir sebagai pemegang otoritas legal-formal atas hutan, yang didukung oleh perangkat hukum dan birokrasi yang kuat. Sejak ditetapkannya hutan sebagai kawasan yang “dikuasai oleh negara” dalam UUD 1945 dan kemudian ditegaskan kembali dalam Undang-Undang Kehutanan, relasi kuasa dibangun dengan asumsi bahwa negara memiliki legitimasi penuh untuk menentukan siapa yang boleh memanfaatkan hutan dan untuk tujuan apa.
Wajah asimetri ini tampak paling jelas dalam kebijakan perizinan. Meskipun wacana perhutanan sosial digadang-gadang sebagai instrumen untuk memperkuat hak masyarakat, realitas di lapangan menunjukkan bahwa proses perizinan tetap kompleks, birokratis, dan berbelit. Masyarakat desa hutan, yang notabene aktor dengan keterbatasan kapasitas administratif, sering kali kesulitan memenuhi syarat teknis maupun administratif yang ditentukan pemerintah. Akibatnya, akses formal lebih banyak dinikmati oleh kelompok tertentu yang memiliki kedekatan dengan birokrasi atau dukungan LSM, sementara komunitas adat yang lebih terpencil justru kerap terpinggirkan.
Asimetri juga hadir dalam aspek wacana. Negara, melalui kebijakan pembangunan dan regulasi kehutanan, sering mendefinisikan hutan semata sebagai sumber daya ekonomi atau ekologi yang perlu dijaga demi kepentingan nasional. Sementara itu, masyarakat lokal memandang hutan sebagai ruang hidup, tempat identitas kultural, sosial, dan spiritual mereka terikat. Perbedaan cara pandang ini sering kali menimbulkan konflik, karena klaim masyarakat atas tanah dan hutan dianggap “ilegal” dalam logika hukum negara, meski sah dan legitimate dalam perspektif adat.
Selain itu, distribusi keuntungan dari pemanfaatan hutan juga mencerminkan ketimpangan. Negara, bersama dengan korporasi besar yang memperoleh izin konsesi, menguasai porsi terbesar dari nilai ekonomi hutan, baik melalui pungutan, pajak, maupun rente politik. Sebaliknya, masyarakat lokal hanya memperoleh akses terbatas yang sering kali bersifat subsisten, dengan nilai ekonomi yang jauh lebih kecil.
Dalam praktik sehari-hari, wajah asimetri kekuasaan ini tercermin dalam kasus kriminalisasi masyarakat adat dan desa hutan. Tidak sedikit warga yang ditangkap, dipidana, atau diintimidasi karena dituduh melakukan perambahan, padahal aktivitas mereka merupakan bagian dari tradisi atau upaya bertahan hidup. Sebaliknya, pelanggaran skala besar yang dilakukan oleh perusahaan berizin kerap mendapatkan toleransi atau bahkan pembiaran.
Asimetri kekuasaan negara masyarakat bukan hanya persoalan ketidaksetaraan akses formal, tetapi juga mencakup dimensi ideologi, wacana, ekonomi, dan praktik hukum. Relasi yang timpang ini membentuk wajah tata kelola hutan Indonesia yang penuh kontradiksi: di satu sisi mengklaim berpihak pada rakyat, tetapi di sisi lain tetap mempertahankan dominasi negara sebagai aktor utama.
Negara, Pasar, dan Masyarakat Lokal
Relasi kuasa dalam tata kelola hutan di Indonesia tidak hanya berlangsung dalam bingkai negara versus masyarakat, tetapi juga melibatkan aktor pasar yang memiliki pengaruh besar terhadap arah kebijakan kehutanan. Ketiga aktor ini negara, pasar, dan masyarakat lokal saling berinteraksi dalam hubungan yang asimetris, di mana negara dan pasar sering kali tampil sebagai aliansi dominan, sementara masyarakat lokal berada dalam posisi subordinat.
Negara, dengan legitimasi formalnya, berperan sebagai pemegang otoritas utama atas hutan. Instrumen hukum, perizinan, dan kebijakan pembangunan yang dikeluarkan negara menjadi pintu masuk bagi keterlibatan aktor pasar, khususnya korporasi kehutanan, perkebunan, dan tambang.
Dengan dalih pembangunan ekonomi, negara sering kali membuka ruang bagi investor melalui skema konsesi jangka panjang, yang mengakibatkan sebagian besar kawasan hutan dikuasai oleh perusahaan besar. Dalam konteks inilah pasar memperoleh posisi strategis karena mampu mengakses hutan dengan cara yang tidak bisa dilakukan masyarakat lokal.
Pasar, melalui logika kapitalisme global, mendorong eksploitasi hutan untuk kepentingan komoditas seperti kayu, kelapa sawit, tambang, maupun energi. Mekanisme ini memperkuat relasi simbiotik antara negara dan perusahaan: negara memperoleh penerimaan dari pajak, retribusi, serta rente politik, sementara perusahaan mendapatkan legitimasi legal untuk menguasai lahan skala besar. Dalam hubungan ini, masyarakat lokal sering kali menjadi pihak yang dirugikan, baik karena kehilangan ruang hidup tradisionalnya, terpinggirkan secara ekonomi, maupun dikriminalisasi ketika mempertahankan haknya.
Di sisi lain, masyarakat lokal memandang hutan bukan semata sebagai aset ekonomi, melainkan sebagai ruang sosial-ekologis yang terkait erat dengan identitas, budaya, dan kelangsungan hidup mereka. Namun, suara masyarakat ini kerap dikesampingkan oleh dominasi wacana negara dan pasar. Misalnya, konsep pembangunan “nasional” yang digaungkan negara sering berbenturan dengan konsep keberlanjutan lokal, sehingga melahirkan konflik kepentingan.
Keterlibatan masyarakat lokal dalam tata kelola hutan pun sering kali bersifat simbolis. Program perhutanan sosial, misalnya, memang memberi ruang legal kepada komunitas, tetapi mekanismenya masih sangat ditentukan oleh negara, dan manfaat ekonominya sering kali kalah jauh dibandingkan keuntungan yang dinikmati pasar. Akibatnya, masyarakat ditempatkan dalam posisi sebagai “penerima manfaat pasif” ketimbang aktor aktif yang setara dalam pengelolaan sumber daya.
Dengan demikian, dinamika antara negara, pasar, dan masyarakat lokal mencerminkan wajah asimetri kekuasaan yang lebih kompleks. Negara dan pasar membentuk poros dominan dengan kekuatan legal dan ekonomi, sementara masyarakat lokal hanya memiliki legitimasi moral dan historis yang kerap tidak diakui secara penuh. Kondisi ini menimbulkan pertanyaan mendasar: apakah tata kelola hutan Indonesia benar-benar dirancang untuk kemakmuran rakyat sebagaimana amanat konstitusi, atau justru lebih berpihak pada kepentingan pasar yang difasilitasi negara?
Kegagalan Devolusi Nominal
Devolusi dalam tata kelola hutan sering diposisikan sebagai jalan keluar untuk mengoreksi dominasi negara sekaligus mengembalikan ruang kelola kepada masyarakat. Melalui kebijakan desentralisasi dan perhutanan sosial, negara menyatakan komitmennya untuk memberi masyarakat akses legal terhadap hutan, dengan harapan partisipasi aktif warga desa hutan mampu meningkatkan kesejahteraan sekaligus menjaga keberlanjutan ekologi. Namun, dalam praktiknya, devolusi ini kerap berhenti pada level normatif sekadar devolusi nominal yang tidak benar-benar mengubah relasi kuasa di lapangan.
Salah satu wujud kegagalan ini tampak dalam proses pemberian izin Hutan Kemasyarakatan (HKm), Hutan Desa, atau Hutan Tanaman Rakyat. Secara formal, masyarakat diberi hak kelola, tetapi hak tersebut sangat terbatas, bersifat administratif, dan tetap dikendalikan oleh birokrasi kehutanan. Negara masih memegang otoritas tertinggi untuk menentukan syarat, mekanisme, bahkan jenis tanaman apa yang boleh dibudidayakan. Dengan demikian, masyarakat tidak sepenuhnya memiliki otonomi dalam mengambil keputusan, melainkan hanya menjalankan mandat yang telah disusun negara.
Selain itu, devolusi nominal juga terlihat dalam hubungan kelembagaan. Lembaga pengelola hutan berbasis masyarakat sering kali lebih bertanggung jawab kepada pemerintah—melalui laporan administrasi dan pengawasan ketat—daripada kepada komunitas yang mereka wakili. Fenomena ini menegaskan bahwa devolusi lebih berfungsi sebagai instrumen kontrol negara daripada ruang aktual bagi masyarakat untuk berdaulat.
Edmunds dan Wollenberg (2003) menyebut situasi ini sebagai illusory participation, di mana masyarakat tampak diberi ruang, tetapi pada kenyataannya tetap berada dalam subordinasi struktur negara. Kairu (2024) juga menekankan bahwa kegagalan devolusi sering kali berakar pada asimetri kekuasaan yang dipertahankan melalui aturan main yang tidak setara, sehingga masyarakat hanya menjadi “pelaksana teknis” kebijakan, bukan pengambil keputusan sejati.
Kegagalan ini semakin diperparah dengan ketidakselarasan antara wacana dan praktik. Di satu sisi, negara menggaungkan partisipasi, subsidiaritas, dan pemberdayaan. Namun, di sisi lain, praktik di lapangan menunjukkan bahwa kontrol administratif, intervensi teknis, serta keterbatasan hak kepemilikan membuat masyarakat sulit untuk benar-benar merasakan manfaat dari devolusi. Akibatnya, alih-alih menciptakan kemandirian, devolusi nominal justru memperkuat ketergantungan masyarakat pada negara dan rentan menimbulkan kekecewaan, konflik internal, bahkan resistensi sosial.
Dengan demikian, kegagalan devolusi nominal tidak hanya menyingkap kelemahan kebijakan, tetapi juga mengungkap wajah sesungguhnya dari asimetri kekuasaan negara–masyarakat. Selama negara masih memandang masyarakat sebagai objek kebijakan alih-alih subjek yang berdaulat, devolusi hanya akan menjadi jargon politik tanpa makna substantif dalam menciptakan tata kelola hutan yang adil dan berkelanjutan.
Menuju Relasi Kuasa yang Lebih Seimbang
Jika tata kelola hutan selama ini ditandai oleh asimetri kekuasaan, maka tantangan ke depan adalah bagaimana membangun relasi kuasa yang lebih adil antara negara, pasar, dan masyarakat lokal. Upaya ini bukan sekadar perubahan kebijakan administratif, melainkan transformasi mendasar dalam cara pandang terhadap hutan, masyarakat, dan hak-hak yang melekat di dalamnya.
Pertama, pengakuan yang lebih kuat terhadap hak-hak masyarakat adat dan komunitas lokal menjadi prasyarat penting. Tanpa pengakuan formal yang mengikat secara hukum, masyarakat akan terus berada di posisi subordinat. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/2012, yang menegaskan hutan adat bukan lagi bagian dari hutan negara, sebenarnya menjadi titik awal penting. Namun, implementasinya masih menghadapi banyak hambatan, baik karena tarik-menarik kepentingan politik maupun resistensi birokrasi.
Kedua, negara perlu membangun mekanisme tata kelola kolaboratif yang tidak hanya simbolis, tetapi benar-benar berbagi kewenangan (power sharing). Ini bisa dilakukan dengan memperkuat kapasitas kelembagaan lokal, memberi ruang otonomi yang lebih luas dalam pengambilan keputusan, serta mengurangi ketergantungan masyarakat pada birokrasi pusat. Prinsip _subsidiarity_—bahwa keputusan harus diambil pada level terdekat dengan masyarakat yang terdampak—harus dijadikan fondasi dalam desain kebijakan kehutanan.
Ketiga, pasar juga harus ditempatkan dalam kerangka regulasi yang adil dan berpihak pada keberlanjutan. Selama ini, relasi negara–pasar sering kali menjadi aliansi dominan yang memarjinalkan masyarakat. Dengan memperkuat mekanisme akuntabilitas, transparansi, serta distribusi manfaat yang lebih merata, maka interaksi pasar dapat diarahkan untuk mendukung, bukan menggusur, kepentingan masyarakat lokal.
Keempat, membangun relasi kuasa yang lebih seimbang juga membutuhkan pergeseran wacana. Selama hutan hanya dipandang sebagai sumber komoditas ekonomi, masyarakat lokal akan selalu kalah oleh logika akumulasi modal. Karena itu, perlu mendorong perspektif baru yang menempatkan hutan sebagai ruang hidup dan identitas kultural, yang tidak bisa diukur semata-mata dengan nilai ekonomi.
Dengan langkah-langkah tersebut, relasi kuasa negara–masyarakat tidak lagi dipahami sebagai oposisi biner, melainkan sebagai ruang negosiasi yang terus-menerus. Masyarakat bukan sekadar penerima manfaat pasif, tetapi aktor sejati yang berdaulat dalam menentukan masa depan ruang hidupnya. Negara tidak lagi menjadi pengendali tunggal, tetapi mitra yang menyediakan kerangka hukum, fasilitasi, dan perlindungan. Sementara pasar diarahkan untuk beroperasi dalam kerangka keberlanjutan dan keadilan sosial.
Transformasi ini memang tidak mudah, karena menyentuh jantung persoalan kekuasaan. Namun, tanpa keberanian untuk menggeser relasi kuasa, tata kelola hutan Indonesia akan terus terjebak dalam siklus asimetri yang berulang. Menuju relasi kuasa yang lebih seimbang berarti membuka jalan bagi tata kelola hutan yang benar-benar inklusif, adil, dan berkelanjutan sebagaimana amanat konstitusi untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Penutup
Asimetri kekuasaan antara negara dan masyarakat dalam tata kelola hutan Indonesia telah berlangsung lama, mengakar dalam struktur hukum, birokrasi, maupun praktik pembangunan. Negara hadir dengan legitimasi formal yang kuat, pasar berperan sebagai mitra dominan dalam eksploitasi sumber daya, sementara masyarakat lokal sering kali terpinggirkan meski mereka memiliki keterikatan historis, kultural, dan ekologis yang paling dalam dengan hutan.
Berbagai upaya untuk memperbaiki keadaan, seperti devolusi dan perhutanan sosial, memang membuka ruang partisipasi, tetapi sering kali hanya menghasilkan devolusi nominal yang tidak menyentuh substansi kekuasaan. Selama masyarakat tidak memiliki otonomi penuh dalam pengambilan keputusan dan selama negara serta pasar tetap beraliansi dalam logika eksploitasi, maka tata kelola hutan akan terus timpang.
Namun, jalan menuju relasi kuasa yang lebih seimbang masih terbuka. Pengakuan hak-hak masyarakat adat, penguatan kelembagaan lokal, penerapan prinsip subsidiarity, serta regulasi yang mampu menahan dominasi pasar adalah langkah-langkah mendasar yang perlu diperjuangkan. Transformasi wacana yang menempatkan hutan bukan sekadar komoditas, melainkan ruang hidup dan identitas kolektif, juga menjadi kunci untuk membangun tata kelola yang lebih adil.
Pada akhirnya, membongkar asimetri kekuasaan bukan hanya soal memperbaiki kebijakan teknis kehutanan, tetapi juga soal memperjuangkan demokratisasi dalam pengelolaan sumber daya alam.
Pertanyaannya adalah: apakah negara bersedia berbagi kuasa dengan masyarakat, ataukah ia akan terus mempertahankan dominasi dengan wajah baru? Jawaban atas pertanyaan ini akan menentukan arah masa depan hutan Indonesia apakah ia menjadi warisan berkelanjutan bagi generasi mendatang, atau sekadar komoditas yang habis diperebutkan.
